Программно-целевой метод планирования бюджета. Методы планирования бюджетных расходов Методические документы целевого программного бюджетирования

Страница 3 из 3

Управление расходами на практике осуществляется через инструменты. Под инструментами программно-целевого управления бюджетными расходами понимаются различные формы, методы, документы, предусматривающие связь бюджетных ассигнований с целевыми показателями использования бюджетных средств. Они непосредственно воздействуют на объект с целью достижения им заданных целей, выполнения задач в пределах определенных бюджетных ассигнований на их достижение и реализацию. Ни один нормативный правовой акт федеральных органов власти не содержит исчерпывающего списка таких средств. На современном этапе в качестве основного инструмента управления расходами бюджета в рамках программно-целевого метода выступают целевые программы.

Под целевой программой понимается стратегический документ, содержащий комплекс планируемых мероприятий различного характера, направленный на достижение целей и решение задач в сфере социального, экономического, инновационного, культурного развития страны и обеспечения национальной безопасности.

На федеральном уровне выделяются следующие целевые программы: государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы.

Государственные программы России представляют собой комплексный инструмент воздействия на эффективность управления бюджетными расходами, который имеет свою структуру, и элементы которого также представляют собой программно-целевые инструменты .

Рис. 1. Структура государственной программы Российской Федерации

Представленные виды целевых программ на федеральном уровне имеют схожие черты и отличительные особенности (Таблица 1).

Таблица 1 . Сравнительная характеристика государственной программы Российской Федерации, федеральной целевой программы и ведомственной целевой программы

Рассмотренные виды целевых программ, несомненно, являются главными и основными инструментами управления бюджетными расходами в рамках программно-целевого метода, однако далеко не единственными. Подводя итог, отмечу, что программно-целевое управление расходами бюджета приобретает все большую популярность, поскольку направлено на достижение целей, выполнение задач и решение проблем в разных сферах общественной жизни. В рамках программно-целевого метода у субъектов управления бюджетными расходами имеется набор программно-целевых инструментов и относительная свобода действий, однако наряду с этим у них повышается ответственность за результативность и эффективность действий.

Литература

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239 «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
4. Малиновская О. В., Скобелева И. П . Основы становления программного бюджетирования в России. // Финансы и кредит. 2013. № 35 (563). С. 2-13.
5. Портал государственных программ Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: .

На протяжении нескольких лет в России реализуются реформы в бюджетной сфере. Постоянный процесс реформирования общественных финансов - естественная реакция на запросы общества в части повышения качества общественных услуг. В последнее время на всех уровнях государственной власти предпринимаются активные шаги для перехода к программно-целевому методу управления общественными финансами. Переход к программному бюджету позволяет сосредоточиться на достижении целей и задач социально-экономического развития, обеспечить связь объемов финансирования с достигнутыми результатами, повысить эффективность бюджетных расходов и создать прозрачную и понятную систему представления бюджета .

В настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются многочисленные программные документы, например, до­клады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы, реестры расходных обязательств публично-правового образования, реестры государственных услуг, государ­ственное задание. Однако перечисленные инструменты не объединены в единый механизм программно - целевого бюджетирования, не встроены в бюджетный процесс. Для перевода формирования проекта бюджета, его исполнения, составления отчетности об исполнении бюджета, финансо­вого контроля на программно - целевой принцип бюджетирования необходимо определить перечень долгосрочных целей социально-экономического развития публично-правового образования, источники финансирования мероприятий по их достижению, конкретные результаты достижения этих целей .

Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования позволяет определить подходы к решению следующих задач:

- распределение бюджетных ресурсов по стратегическим целям;

- предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;

- контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;

Сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;

- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;

- определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;

Смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;

- учет последствий принимаемых расходных решений.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными (муниципальными) расходами .

Государственные целевые программы являются эффективным инструментом реализации государственной политики на приоритетных направлениях социально-экономического развития. В условиях ограниченности бюджетных средств вопрос формирования приоритетных направлений реализации государственных целевых программ приобретает первостепенное значение. Предпринятые в последние годы попытки перехода от традиционного (постатейного) к программно-целевому бюджетированию показали, что отсутствие законодательно установленных приоритетов разработки новых целевых программ являются основной проблемой, препятствующей результативной реализации программно-целевого метода в бюджетном процессе.

В российской экономической науке отсутствует конкретный научный подход к механизму оптимиза­ции бюджетного процесса путем программно-целевого бюджетирования с встроенной системой инструментов финансового менеджмента. Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делает еще более актуаль­ной разработку системы мер по модернизации управления финансами публично-правового образования.

Использование программно-целевого метода при составлении бюджета не только кардинально изменит идеологию бюджетного процесса, но и позволит увеличить его эффективность, потому что:

¾ процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе;

¾ а затем – на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов.

При использовании традиционных методов формирования бюджета внимание сосредотачивалось именно на ресурсах, результатам же внимание не уделялось.

Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).

Бюджетирование, ориентированное на результат, позволит муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования .

Несмотря на очевидные преимущества описанного подхода к управлению бюджетными расходами, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, связано с рядом проблем, в том числе:

1) сложность быстрого достижения явных результатов в виде улучшения качества бюджетных услуг;

2) необходимость значительных временных и финансовых затрат для разработки количественных индикаторов оценки расходов, а также необходимость изменения формы предоставления отчетных данных и т.д.;

3) сложность изучения мнения населения о предоставляемых бюджетных услугах;

4) сложность формализации результатов и социально-экономического (общественного) эффекта бюджетных услуг;

5) стремление в ряде случаев к достижению определенного количественного значения индикатора как к самоцели, при которой не учитывается связь индикатора с желаемым общественным эффектом;

6) сложность определения взаимосвязи затраченных ресурсов и полученных результатов .

Переход к программно-целевому бюджетированию - сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда задач. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов.

Грамотно поставленное бюджетирование позволит решить множество проблем в сфере управления муниципальным образованием, в том числе позволит оптимизировать ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования органов местного самоуправления и качество предоставляемых услуг, выявить и проконтролировать финансовые потоки предприятий, подведомственных структурным подразделениям администрации муниципального образования, усилить мотивацию труда, связав систему мотивации с достигнутыми результатами .

Литература:

1. Гареева, Л.М. Оценка эффективности деятельности муниципальных органов на основе системы бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / Л.М. Гареева, В.П. Кулешова // «Dny vědy – 2012» Dil Ekonomické vědy - с.49.

2. Иванчина, Е.Н. Актуальность перехода к программному бюджету на региональном и местном уровнях [Текст] / Е.Н. Иванчина // Финансы.-2011.-№6.-с.79.

3. Климанов, В.В. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне [Текст] / В.В. Климанов // Финансы.-2011.-№2.-с.9.

4. Курченко, Л.Ф. Разработка ведомственных программ при программно-целевом бюджетировании [Текст] / Л.Ф. Курченко // Финансы.-2012.-№2.-с.21.

5. Нестеренко, Т.Г. Бюджетная реформа: Альтернативы поступательному движению вперед нет [Текст] / Т.Г. Настеренко // Финансы.-2012.-№4.-с.3.

Программно целевое бюджетирование расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Бюджетные проектирования, установленные на среднесрочный период, должны быть относительно постоянными, поскольку они являются ориентиром для органов власти при разработке ими программ и мероприятий, направленных на решения задач и достижения целей государственной политики. Однако принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности бюджетной политики, если нет достаточно надежных прогнозов параметров экономического и социального развития.

Методические указания по разработке и реализации государственных программ определяют требования к разработке из проектов и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Министерством экономического развития мониторинга их реализации. Перечень государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В перечне зафиксированы наименования программ, ответственные исполнители, соисполнители, а также основные направления реализации по каждой из них.

Основными особенностями программно-целевого метода управления государственными финансами и бюджетирования являются:

• распределение бюджетных средств по проектам и стратегическим направлениям, а не по видам затрат;
• разработка целевых программ с учетом указов главы государства и правительства и в соответствии с заявленными стратегическими приоритетами;
• осуществление ведомственного контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;
• отражение программного бюджета не только через финансовые показатели, но и показатели эффективности социально-экономической деятельности министерств и ведомств.

Рисунок 1. Построение бюджетной модели и оценка эффективности проектов

Основными преимуществами при внедрении программных продуктов, является мониторинг ключевых показателей и осуществление оперативного контроля на различных уровнях.

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления рассмотрел опыт и проблемы внедрения методов программно-целевого управления общественными финансами в муниципальных образованиях.

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления провел «круглый стол» на тему «Внедрение методов программно-целевого управления общественными финансами в муниципальных образованиях: опыт и проблемы». В обсуждении приняли участие члены Совета Федерации, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций, научного сообщества.

Выступившие в ходе «круглого стола» представители федеральных министерств и ведомств ознакомили участников мероприятия с состоянием дел в данной сфере, отметив, что серьезным вопросом, требующим решения при программно-целевом финансировании, является увязка мероприятий программы социально-экономического развития региона (муниципального образования) с мероприятиями долгосрочных и ведомственных целевых программ. Взаимосвязь и преемственность приоритетных направлений программы социально-экономического развития и мероприятий целевых программ, по словам выступавших, способны обеспечить повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, сокращение нерациональных, «непродуманных» расходов, и, соответственно, не допустить неэффективное расходование бюджетных средств. Таким образом, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств.

По словам участников мероприятия, практическое внедрение перспективных инструментов бюджетирования показало, что при определенных преимуществах данного метода возникает целый ряд проблем на муниципальном уровне, основными из которых являются методологические затруднения, недостатки в системе статистической информации, а также нехватка квалифицированных кадров.

В выступлениях было отмечено, что программные методы целевого бюджетирования должны опираться на базисные понятия стратегического планирования. Для перспектив развития регионов и муниципалитетов в первую очередь важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования в муниципальных образованиях требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Участники обсуждения были едины во мнении, что процесс разработки и реализации муниципальных целевых программ нуждается в детализации, совершенствовании методологических механизмов. Общими требованиями к бюджетным целевым программам, по их мнению, должны стать: четкая формулировка целей программы, соответствующих приоритетам государственной и муниципальной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации про граммы (индикаторов экономической и социальной эффективности); обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы.

В целях устранения проблем в правовом регулировании обсуждаемых вопросов по итогам «круглого стола» его участники приняли за основу проект рекомендаций в адрес органов федеральной исполнительной власти, где, в частности, было предложено:

• ускорить разработку проекта федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который должен утвердить единый перечень и единые требования к документам планирования;
• сформировать нормативную правовую базу, регламентирующую порядок разработки и утверждения муниципальных целевых программ на долгосрочную перспективу;
• разработать методические рекомендации с пошаговой детализацией процесса программно-целевого бюджетирования;
• разработать модельные (рекомендательные) нормативные акты, содержащие основу для разработки местных Положений о порядке подготовки, утверждения и реализации целевых программ (долгосрочных, ведомственных) муниципального образования;
• разработать общую систему показателей (индикаторов) для мониторинга и оценки достижения поставленных целей в соответствии со спецификой местного самоуправления. При этом целесообразно, чтобы ряд ключевых показателей был унифицирован в масштабах России, а определенный набор показателей – на региональном и отраслевом уровнях. Кроме того, на федеральном уровне необходимо утвердить социальные стандарты;
• внести изменения в и , устанавливающие:

1. содержание понятий «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы»;
2. установить критерии, позволяющие разграничить муниципальные целевые программы на долгосрочные, краткосрочные и среднесрочные, а также рамочные сроки их действия, например, не менее трех лет;
3. механизмы, за счет которых будет обеспечиваться взаимосвязь указанных программ с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также программой социально-экономического развития Российской Федерации, программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными целевыми программами;
4. компетенцию представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации указанных программ.

Бюджет государства является одним из важнейших инструментов государственного воздействия на экономику, а управление им - целая наука, которая постоянно ищет новые и лучшие методики формирования бюджета, распоряжении бюджетными ресурсами и использования средств налогоплательщиков.

В разных странах мира в определенных исторических условиях широко использовалась политика дефицитного финансирования, основанной на кейнсианских принципах. В настоящее время правительства многих стран внедряют идеологию управления государственными финансами, близкую к предпринимательской шкалы ценностей, которая считается эталоном рациональности решений. Созданный таким образом бюджет не только отражает в стоимостном эквиваленте масштабы государственной деятельности, но и одновременно ограничивает ее определенной суммой расходов, используя различные инструменты для сдерживания их роста. Контроль величины расходов невозможен без новейших эффективных управленческих мер и технологий, ориентированных на конечный результат, что получили название "бюджетирование".

Становление и развитие в украинской финансовой практике бюджетирование как новейшей технологии в управлении бюджетными средствами на макроуровне сегодня являются не просто актуальными, но и крайне необходимыми задачами, решения" связываются еще достаточно сооб-

проведение бюджетной реформы могут оказаться неэффективными, не обеспечить должного результата. Как бы не укрепляли доходную базу бюджета и не совершенствовали бюджетные расчеты, сбалансирования имеющихся ресурсов с безграничными потребностями будет невозможным, пока не будет смещен акцент с финансирования потребностей к выбору приоритетов и поиска оптимальных способов их финансирования. Именно на решение этой проблемы и направлено макрофинансовое бюджетирования.

Как управленческая финансовая технология макрофинансовое бюджетирования предусматривает формирование бюджетных расходов на основании четко определенных долгосрочных приоритетов развития страны и государственных финансов. Основой этого должны быть обоснованные расчеты эффективности бюджетных расходов и оперативного управления программами для достижения поставленных целей. Макрофинансовое бюджетирования прежде всего касается бюджетных расходов, но при этом берется во внимание общий баланс бюджета, на который необходимо ориентироваться с целью реалистичного планирования расходов по программам и соблюдения среднесрочных фискальных рамок. Бюджетирование учитывает определенные приоритеты и отражает намерения Правительства политического, социального и экономического характера.

В мировой практике используются различные методы бюджетирования, которые с развитием финансовой науки, управленческой и финансовой практики совершенствовались, интегрировались, дополняя друг друга. Сегодня известны различные виды этой технологии, которая переносит акцент с управления бюджетными ресурсами на управление бюджетными результатами, обеспечивает большую транспарентность бюджета, лучшее распределение бюджетных средств, а именно: "бюджетирование, направленное на результаты", "управление производительностью", или "производительность", а также "программно-целевое бюджетирование", что аккумулирует в себе преимущества большинства других форм бюджетирования. Последнее название активно используется в законодательном поле и в бюджетной практике Украины, однако, к сожалению, все еще находится на стадии становления.

Программно-целевое бюджетирование как самый прогрессивный и наиболее применим сегодня метод макрофинансового бюджетирование направлено на управление бюджетными ресурсами в кратко - и среднесрочной перспективе. Этот метод предусматривает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат (в соответствии со стратегическими целями), с применением критериев оценки их результативности и эффективности использования бюджетных средств. Он основан на транспарентности принятия управленческих решений в ходе бюджетирования и широком привлечении к нему общественности. Программно-целевое бюджетирование охватывает все стадии бюджетного процесса. Одна из задач его применения заключается в улучшении качества бюджетных услуг из-за повышения ответственности исполнителей программ (предоставителей услуг) и сопоставление затрат и результатов от оказания таких услуг для общества.

Мировая практика выделяет такие главные элементы программно-целевого бюджетирования:

Стратегическое планирование деятельности органов государственной власти и его составляющая - стратегическое финансовое планирование;

Среднесрочное бюджетирование, которое определяет определенные временные фискальные рамки для оптимального распределения ресурсов в среднесрочной перспективе по программам;

Система мониторинга и оценки бюджетных программ и результатов их деятельности исполнителей (основой для последней есть стратегические планы).

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что единой методики программно-целевого бюджетирования, которую можно применить в любой стране, не существует. Это обуславливается особенностями бюджетного устройства и построения бюджетной системы каждой страны. Однако общим в программно-целевом бюджетировании является органическое сочетание четко структурированной и содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем за выполнением и достижением запланированных результатов.

Индикаторы результативности расходов бюджета являются ключевыми в процессе принятия решения о распределении бюджетных средств по направлениям, поскольку их объем всегда ограничен по сравнению с потребностями даже в наиболее экономически развитых странах. Учитывая это, важно найти оптимальный вариант использования имеющихся ресурсов, который обеспечит решение приоритетных задач в эффективный (с точки зрения отдачи ресурсов на единицу бюджетной услуги) способом.

Опыт разных стран показывает, что программно-целевое бюджетирование предполагает достаточно подробное периодический анализ всех программ, который требует значительных человеческих ресурсов и часто финансовых затрат. Кроме этого, программно-целевое бюджетирование является лишь одним из структурных элементов целого ряда реформ государственного управления, направленных на улучшение деятельности государственных учреждений. Повысить эффективность расходов бюджета за счет совершенствования только одной управленческой технологии, не затрагивая всех составляющих бюджетного процесса, невозможно, поэтому внедрение программно-целевого бюджетирования является постепенным процессом, который требует создания эффективной системы финансового контроля, отчетности и аудита.

Почти все страны, переходившие к программно-целевого бюджетирования, сталкивались с трудностями, связанными с недооценкой поставленных задач, нехваткой специально подготовленного персонала в министерствах и ведомствах, а также с необходимостью создания мощных информационных систем.

В Украине современные технологии бюджетирования внедряются с начала ХХІ ст., однако, на наш взгляд, даже несмотря на использование определенных элементов бюджетирования (изменение формата представления бюджетной информации, подготовка среднесрочных бюджетных прогнозов), корректнее было бы говорить пока о экспериментальный характер бюджетирования. По нашему убеждению, использование элементов бюджетирования в Украине было направлено в основном на улучшение качества бюджетной информации на стадии подготовки проекта бюджета и повышение транспарентности бюджетного процесса. Обеих целей удалось достичь частично, однако даже это стало значительным шагом вперед при реформировании бюджетной системы.

Ключевую роль во внедрении изменений сыграло восприятие и понимание специалистами среднего звена управления государственных финансовых институтов необходимость таких изменений. Значительную роль в этом процессе сыграла техническая помощь международных организаций, международных финансовых экспертов, программ обмена опытом между различными странами, которые реализовывались в Украине. Важно подчеркнуть, что без таких первых шагов, без собственного опыта вряд ли удалось бы даже "сдвинуть с места" неэффективную и до сих пор систему бюджетного планирования, которая существовала в Украине к нововведениям и в определенной степени продолжает существовать.

Уже первым вариантом Бюджетного кодекса Украины предусматривалось применение программной классификации при формировании бюджета за программно-целевым методом, а также ряд норм относительно показателей бюджета на среднесрочную перспективу. С 2002 г.

все расходы государственного бюджета формируются в разрезе бюджетных программ, тогда как до этого года - в разрезе функций, которые были слишком обобщенными и выполнялись несколькими ответственными исполнителями. Внедрение программ имело целью установление непосредственной связи между программой и ее исполнителем, что является одним из основных признаков программно-целевого бюджетирования. Учитывая это каждую бюджетную программу было закреплено лишь за одним исполнителем, чтобы избежать ситуации, когда ответственность возлагалась на нескольких исполнителей.

в то же Время зарубежный опыт показывает, что во многих случаях программные цели являются комплексными и требуют привлечения нескольких исполнителей. Для этого в программе создается второй уровень - подпрограммы, каждая из которых имеет своего исполнителя, но под общей координацией главного исполнителя на уровне программы в целом. В Украине было введено лишь одноуровневые программы (без детализации по підпрограмами), а четкие критерии отнесения расходов к отдельных программ или включение в состав комплексной программы на то время не были разработаны.

Кроме этого, ряд субъективных факторов, например желание каждого главного распорядителя средств или политика отражать расходы "отдельной строкой" (как гарантия финансирования программы), или разноплановость самих мероприятий по программам привели к появлению огромного их количества в государственном бюджете. Несмотря на ежегодные попытки Министерства финансов Украины оптимизировать программы, их количество остается значительным и сегодня через отнесение к отдельным из них финансирование многих мероприятий, которые могут быть підпрограмами или даже отдельными задачами в рамках более комплексных программ. Все это создает путаницу в понимании целей главного распорядителя, приоритетности задач и главное - не отражает результатов его деятельности. Бесспорно, это не означает, что каждая программа должна содержать в названии конкретную цель, что довольно сложно даже технически, но совокупность программ распорядителя средств должна отражать его основные приоритеты. Отсюда важно, чтобы среди программ не было таких, которые не соответствуют функциям и приоритетам распорядителя. Поскольку сам закон о государственном бюджете Украины на соответствующий год не содержит других компонентов программ, кроме самого их названия и объемов финансирования, такое отражение расходов практически не повысило прозрачности и понятности бюджетной информации.

На уровне главных распорядителей и Министерства финансов Украины во время подготовки проекта бюджета бюджетная информация является более детализированной и включает такие обязательные атрибуты бюджетирования, как показатели выполнения программ. Однако эта информация содержится исключительно в бюджетных запросах главных распорядителей, а уже потом - в паспортах бюджетных программ, однако ни то, ни другое не обнародуется. Кстати, эти элементы были введены в Украине с учетом зарубежного опыта, где такая информация подлежит обов" обязательном включению в пакет бюджетных документов, представляемых на утверждение в парламент и затем публикуются, то есть обнародуются. Впрочем, несмотря даже на стремительное развитие Интернет-технологий, которые способствуют увеличению уровня открытости информации, повышают оперативность ее обновления и создают интерактивный связь между государственными институтами и населением, в Украине такая информация еще не получила распространение на официальных веб-страницах государственных учреждений.

Правда, в этом направлении были предприняты некоторые позитивные шаги, в частности обнародования сжатых обзоров исполнения бюджета и результатов проводимых аудитов государственными учреждениями в сфере государственного финансового контроля. Однако такие осмотры являются единичными и, конечно же, не охватывают всех государственных расходов. В то же время в зарубежных странах на ежегодной основе публикуются содержательные отчеты о деятельности государственных учреждений, где основное внимание уделяется достигнутым результатам и эффективности использования бюджетных средств, а не только аспекта целевого и полного использования бюджетных средств, как в Украине. Такие отчеты в зарубежных странах также включаются к законопроекту о бюджете как обязательно" обязательный аналитический материал.

учитывая это, несмотря на введение в Украине программного отражение расходов бюджета, совершенствование форм бюджетных запросов в сторону увеличения информации о бюджетных расходах, составления и утверждения паспортов бюджетных программ, программно-целевое бюджетирование имеет фрагментарный характер и касается лишь одной стадии бюджетирования - бюджетного планирования.

В период с 2002 до 2010 г. было разработано или радикально усовершенствованы ряд нормативно-правовых документов, регулирующих правила и процедуры, связанные с подготовкой бюджета. В них были внесены определенные изменения, в частности в связи с введением двух новых видов классификации расходов бюджета - программной и функциональной - в соответствии с международными стандартами статистики государственных финансов 1 .

Внедрение программно-целевого бюджетирования на местном уровне требует дальнейшего пересмотра расходных полномочий органов местного самоуправления, а также совершенствование существующей законодательной и нормативно-правовой базы с целью пересмотра устаревших нормативов и возможного изменения подходов к финансированию, увеличение ресурсной части местных бюджетов. Это связано с тем, что в Украине местные органы власти фактически не наделены полномочиями принимать решения относительно целесообразности и экономической эффективности финансирования тех или иных услуг в социально-культурной сфере (сферах здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты и тому подобное).

Требует также решения вопрос о паспортах бюджетных программ. Финансирование происходит в целом по программе, без учета ее конкретных задач или направлений, которые являются структурными элементами программы. В то же время для оценки результативности программы необходимо оценить уровень выполнения каждого из заданий, которые были в ней поставлены, или направлений деятельности. Однако это практически невозможно, поскольку нет соответствующей методики, поэтому оценка программы осуществляется в целом и в основном касается лишь одного финансового аспекта - соблюдение запланированных объемов расходов. Показатели выполнения также не анализируются из-за отсутствия методики такого анализа и необъективность данных по этим показателям. Вместе с тем идея о введении паспорта бюджетной программы в целом является удачной, хотя на сегодня еще не достаточно разработанной и не воплощенной в практику.

Главной же системной проблемой, без решения которой невозможно решить все технические вопросы бюджетирования, является отсутствие в Украине взаимосогласованной системы стратегического планирования и среднесрочного бюджетирования. Именно эти ключевые компоненты бюджетирования остались недостаточно разработанными и внедренными в Украине.

Зарубежный опыт использования бюджетирования как одной из эффективных технологий управления государственными финансами свидетельствует о том, что бюджетирование само по себе не может существовать, то есть должен быть системный подход к его внедрению, поскольку оно ориентировано на определенные результаты от расходования бюджетных средств. Эффективный результат практически невозможно получить исключительно применением технологий бюджетирования, ведь оно взаимосвязано цепью мероприятий, где финансы лишь обслуживают их осуществления. Именно поэтому в большинстве зарубежных стран технологии бюджетирования вводились или одновременно со структурными реформами, или сразу же после них. В первую очередь реформированию подлежит вся система государственного управления с целью повышения ответственности правительственных учреждений за результаты своей деятельности.

учитывая это, в Украине прежде всего необходимо усовершенствовать подходы относительно определения стратегических целей, под которые потом будут разрабатываться программы и применяются современные технологии бюджетирования. Например, программы в области здравоохранения, образования и культуры финансируются из-за многих главных распорядителей бюджетных средств (через созданную еще в советские времена инфраструктуру). Такая ситуация ярко отражает системные проблемы в сфере государственных финансов - распыление средств между многими распорядителями, что затрудняет общую координацию политики в определенных отраслях соответствующими министерствами. Более того, в случае реального внедрения в практику работы министерств и ведомств стратегического планирования (как это предполагается уже на протяжении нескольких лет в Бюджетных резолюциях), реализация стратегических целей профильными министерствами будет практически невозможной из-за подчинения многих учреждений системы здравоохранения, образования и культуры другим министерствам. Следовательно, для реализации технологий бюджетирования необходимо провести структурные реформы, в частности в социальной сфере, которые влияют на развитие общества в глобальном смысле. Эффективная организация системы здравоохранения, доступное качественное образование, налаженный защита способствуют развитию человеческого потенциала и повышению уровня жизни, улучшению демографической ситуации в стране, что является чрезвычайно актуальным для Украины.

Большинство зарубежных стран, которые внедряли методики бюджетирования, осуществляли это в комплексе с другими реформами в течение многих лет. Для этого разрабатывались соответствующие стратегии в рамках единого стратегического документа (например, общегосударственная стратегия, которая должна разрабатываться Президентом или Правительством). В Украине система стратегического планирования уже длительное время находится на стадии формирования. Строя собственное государство, внедряя новые инструменты рыночного регулирования социально-экономических процессов, Украина нуждается в четко определенной и приемлемой для общества стратегии достижения приоритетных целей государственной экономической (в том числе бюджетной) политики. Такая стратегия должна строиться на определенной экономической и финансовой доктрине. Важной составляющей общегосударственной стратегии развития страны должно быть региональное развитие, его социально-экономический и бюджетный векторы.

На основе формирования стратегического видения направлений финансово-экономической и социальной политики разрабатываются соответствующие мероприятия, реализация которых позволит в конечном итоге обеспечить макробюджетну и макрофинансовую стабилизацию и устойчивый экономический рост на базе взвешенных, системных и последовательных шагов и эффективного использования ресурсов бюджета. Однако программа деятельности Правительства, которая по своей сути должна быть стратегическим документом, согласно целей и приоритетов которой должны формироваться отраслевые стратегии, аккумулироваться и распределяться бюджетные ресурсы, к сожалению, на сегодня не является долгосрочным документом.

Кроме того, вся система прогнозирования и программирования в Украине недостаточно упорядочена. Так, существует несколько государственных институтов, ответственных за разработку программ и прогнозов, поэтому достаточно сложно обеспечить их координацию в рамках ограниченного времени. Кроме этого, в самой системе есть определенные противоречия, а именно:

Распределение средств на выполнение программ, то есть применение бюджетирования, является отдельным процессом, хотя речь идет преимущественно о прогнозирования и программирования;

Не действуют долгосрочные или среднесрочные программные документы;

В соответствии с Бюджетным кодексом "Основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период" (Бюджетная резолюция) - документ, в котором должны предусматриваться параметры бюджетной политики на следующий год. В ст. 33 Бюджетного кодекса раскрывается содержание этого документа. Однако при этом нет важной информации о намерениях относительно фискальной, ценовой и социальной политики Правительства, а также важных параметров макро-финансовой базы (например, ожидаемый уровень поступлений, объем расходов в соответствии с функциональной или экономической классификации);

Не существует политического программного документа, на основе которого должна разрабатываться проект бюджета. Государственная программа экономического и социального развития, которая содержит задачи и приоритеты на следующий год, разрабатывается параллельно с бюджетом и не предусматривает механизма для обеспечения их полного взаимного соответствия.

Особенно сложным является вопрос механизма государственных целевых программ, количество которых в Украине ежегодно растет. В целом целевые программы являются неплохим инструментом координирования деятельности центральных и региональных органов власти, ответственных за их выполнение. Однако украинская практика свидетельствует о ряде проблем: во-первых, не оценивается должным образом фискальное влияние новых целевых программ за недостаточный уровень соответствующих навыков и заинтересованности их разработчиков; во-вторых, нет единого общегосударственного стратегического документа, что фактически означает отсутствие четко установленных долгосрочных приоритетов государственной политики, на реализацию которых должны быть направлены целевые программы; в-третьих, целевые программы не согласуются с бюджетными ресурсами; в-четвертых, неразвитость средне-срочного бюджетирования не дает возможности учесть постепенную реализацию целевых программ в течение нескольких лет, что в ряде случаев ведет к частичному их финансирования или нефинансирования.

Такая ситуация является следствием неэффективного в целом управление в сфере общеэкономического планирования развития государства и управление бюджетом частности, который, собственно, является одним из наиболее весомых инструментов регулирования социально-экономических процессов в стране. Утверждается много программ, основной целью которых является удовлетворение индивидуальных или групповых интересов без привязки к общегосударственной (национальной) стратегии. Как следствие, в государстве появляются скрытые обязательства в форме утвержденных (даже на уровне Верховной Рады Украины) программ, которые финансируются недостаточно или не финансируются вообще. В реальной жизни составляющие каждой целевой программы должны включаться в структуру бюджетной программы и утверждаются как составляющая бюджета. Обязательства по осуществлению процедуры оценки фискального воздействия необходимо закреплять в законодательном порядке в Бюджетном кодексе или в Законе о целевые программы.

Для обеспечения включения бюджетной части программы в структуру бюджетной программы необходимо внести изменения в методику бюджетирования. Проще всего включить целевые программы в бюджетную структуру как подпрограммы (программы второго уровня) межотраслевых программ. Последние используются, как правило, для координации усилий нескольких государственных ведомств, вовлеченных в выполнение конкретной программы. Все государственные программы нужно классифицировать, учитывая их влияние на фискальную ситуацию в стране и возможности бюджета по обеспечению их стабильного финансирования. С этой целью необходимо закрепить ответственность за оценки влияния на бюджет разработчика программ. Министерство финансов должно нести ответственность за разработку методики оценки фискального воздействия, тренинга сотрудников отраслевых министерств и государственных ведомств по этим вопросам, а также давать свои выводы.

Итак, совершенствование и дальнейшее развитие бюджетирования должны способствовать укреплению взаимосвязи" связи между стратегическими целями развития государства и результатами деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других участников бюджетного процесса. Это требует как внедрения новых современных технологий управления государственными финансами, включая бюдже-тирования, так и совершенствования самого бюджетного процесса.

По нашему мнению, полноценному внедрению и развитию технологий бюджетирования в Украине препятствуют:

Отсутствие общегосударственных и региональных стратегических ориентиров развития, а также качественного и понятного стратегического планирования на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Принятия взвешенных, обоснованных и последовательных решений о направления реализации бюджетной политики как составляющей общегосударственной финансово-экономической политики является залогом достижения поставленных целей, поскольку частая смена государственных приоритетов свидетельствует об отсутствии комплексного и долгосрочного видения результатов деятельности всех участников бюджетного процесса;

Нереформированность большинстве отраслей экономики и местного хозяйства, что затрудняет применение прогрессивных технологий бюджетирования;

Недостаточная осведомленность специалистов ведущих государственных учреждений и органов местного самоуправления с достоянием мировой финансовой теории и практики, отечественной финансовой науки;

Несовершенство управления государственным и местными бюджетами, форм и методов бюджетного менеджмента, отсутствие реального планирования и прогнозирования бюджета на середньостроко-ный и долгосрочный периоды на основе современных бюджетных технологий, которые весьма успешно применяются в Западной Европе.

Системными направлениями изменений для полноценного применения программно-целевого бюджетирования в Украине должны стать: во-первых, модернизация всей системы стратегического планирования и программирования государственной политики. Этот шаг также должен учитывать структурные реформы в Украине, направленные на повышение эффективности функционирования отраслей и качества предоставления государственных услуг; во-вторых, совершенствование методики бюджетирования (в данном случае программно-целевого бюджетирования) с учетом мирового опыта. Такая методика должна быть научно обоснованной, максимально адаптированной к отечественным финансовым реалиям и учитывать последние достижения западной практики бюджетирования и бюджетного федерализма; в-третьих, постепенное и профессиональное обучение специалистов, работающих в сфере государственных финансов, современным методикам бюджетирования, начиная с уровня политиков, государственных служащих, принимающих управленческие решения, и заканчивая специалистами на местах и будущими специалистами.

Все предложенные мероприятия необходимо осуществлять постепенно, с учетом зарубежного опыта проведения реформы государственного управления, важной составляющей которой является внедрение современных мировых технологий бюджетирования. Отсюда одной из первоочередных задач является овладение теоретическими и прагматическими принципами бюджетирования, которые легли в основу его практического применения в ведущих странах мира. Эти принципы постепенно совершенствуются, модифицируются, адаптируясь к бюджетных систем и специфических условий каждой страны. Учета достижений мирового опыта даст возможность не только оценить преимущества и недостатки разных методов бюджетирования, но и выбрать и постепенно внедрить оптимальный и эффективный вариант для Украины.